Noch viel zu tun: Gesamtstädtische Zielvereinbarungen

Mit der #neustartagenda hat sich Berlin vorgenommen, die Zusammenarbeit von Landes- und Bezirksebene bei der Umsetzung gesamtstädtischer Ziele und Aufgaben zu verbessern. Ein Bericht für den Hauptausschuss der Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt zu den Zielvereinbarungen in ihrer Verantwortung zeigt sehr offen den Umsetzungsstand, die Ausgestaltung und die Steuerung (Rote Nr. 1672).

Konkret geht es um Zielvereinbarungen in den Themenfeldern: „Ökologische Stadt – Grünanlagen“ / „Zielvereinbarung zur gesamtstädtischen Steuerung der Pflege und Unterhaltung der öffentlichen Grünanlagen in bezirklicher Verwaltung“ und „Sauberkeit und Ordnung im öffentlichen Raum“ (ab Seite 3). Die Fortschreibungsvereinbarung der Zielvereinbarung „Straßenbäume“ befindet sich in Erarbeitung. Die Zielvereinbarung „Grünanlagenpflege“ ist vorerst zurückgestellt. Die Zielvereinbarung „Sauberkeit“ befindet sich in der Phase der Umsteuerung.

Fazit: Der Bericht zeigt deutlich, dass Zielvereinbarungen als Instrument der gesamtstädtischen Steuerung noch viel Arbeit brauchen. Insbesondere die Begründung „Ressourcenmangel“ für das Zurückstellen der Zielvereinbarung „Grünanlagenpflege“ macht den Handlungsbedarf deutlich. Gerade in Zeiten von Ressourcenmangel kommt es auf einen effizienten Mitteleinsatz an.

Über den aktuellen Stand aller Zielvereinbarungen wird jedes Halbjahr unter der Roten Nr. 0609 berichtet. Interessant am Bericht ist darüber hinaus die Anlage, welche den sogenannten „Kompass für die erfolgreiche Etablierung gesamtstädtischer Zielvereinbarungen“ enthält (Fassung vom 20.10.2022, ab Seite 6). Der Kompass stellt eine grobe Anleitung dar, wie Zielvereinbarungen entstehen. Dabei wurden insbesondere neun Erfolgsfaktoren identifiziert:

• Klaren politischen Auftrag formulieren
• Steuerungsrolle annehmen und ausfüllen
• Stakeholder einbinden
• Einvernehmen über den Auftrag herstellen und Rollen klären
• Abgestimmten Vorgehensplan und gemeinsames Zeitziel formulieren
• Weg der Ressourcenbereitstellung frühzeitig klären
• Gesamtstädtisch denken und Steuerungsstrukturen schaffen
• Muster-Zielvereinbarung nutzen
• Unterstützungsangebote nutzen

Neben den Erfolgsfaktoren wird über die benötigten Ressourcen und die Integration in die Bezirksbudgetierung berichtet. Zusätzlich visualisiert der Kompass, wie die Timeline einer Zielvereinbarung aussieht, oder erklärt die Akteurslandkarte. Einen solchen Kompass für Prozesse sollte es für alle Bereiche geben; gerade die Visualisierung hilft der Verwaltung, aber auch dem Parlament, die Schritte zu verstehen und zu evaluieren.

Der Prozess zur Aufstellung von gesamtstädtischen Zielvereinbarungen ist im sogenannten „Kompass für die erfolgreiche Etablierung gesamtstädtischer Zielvereinbarungen“ in der geänderten Fassung vom 20.10.2022 geregelt (siehe Anlage). Ein Berichtswesen ist über die Senatskanzlei mit den halbjährlichen Berichten zum Status der Umsetzung der „Politischen Erklärung – #neustartagenda“ an den Senat, den Rat der Bürgermeister und den Hauptausschuss etabliert.

In Verantwortung der Senatsverwaltung für Mobilität, Verkehr, Klimaschutz und Umwelt (SenMVKU) befinden sich folgende drei Zielvereinbarungsprozesse in unterschiedlichen Stadien:

• Themenfeld 7 „Ökologische Stadt – Straßenbäume“ / „Zielvereinbarung zur gesamtstädtischen Steuerung zur Stabilisierung des Bestandes an Straßenbäumen in bezirklicher Verwaltung“ (kurz ZV „Straßenbäume“)
• Themenfeld 6 „Ökologische Stadt – Grünanlagen“ / „Zielvereinbarung zur gesamtstädtischen Steuerung der Pflege und Unterhaltung der öffentlichen Grünanlagen in bezirklicher Verwaltung“ (kurz ZV „Grünanlagenpflege“) und
• Themenfeld 4 „Sauberkeit und Ordnung im öffentlichen Raum“ (kurz ZV „Sauberkeit“).

Diese drei Zielvereinbarungen werden seitens der Bezirke von den Straßen- und Grünflächenämtern verantwortet und haben Ende Februar 2024 folgenden Stand:

• Die Zielvereinbarung „Straßenbäume“ für die Jahre 2020/2021 wurde am 12.12.2020 erstmals unterzeichnet, anschließend für die Jahre 2022/2023 fortgeschrieben und am 09.01.2023 unterzeichnet. Die Fortschreibungsvereinbarung 2024/2025 befindet sich in Erarbeitung.
• Die Zielvereinbarung „Grünanlagenpflege“ für die Jahre 2020/2021 wurde erstmals am 20.01.2021 unterzeichnet. Die Erarbeitung ist vorerst zurückgestellt. Einzelmaßnahmen werden davon unabhängig jedoch im Rahmen der Möglichkeiten der SenMVKU und der SGÄ weitergeführt bzw. angestoßen.
• Die Zielvereinbarung „Sauberkeit“ befindet sich in der Phase der Umsteuerung.

Die entsprechend dem o.g. Kompass vorgegebene Gremienstruktur in Verantwortung der SenMVKU ist für die Zielvereinbarungen, welche bereits erfolgreich abgeschlossen wurden, seit 2020 etabliert.

Es gibt einen direkten Zusammenhang zwischen der bereitgestellten Ressourcenausstattung und den verabredeten Meilensteinen und Zielwerten in der jeweiligen Zielvereinbarung (siehe auch Punkt VI des „Kompass für die erfolgreiche Etablierung gesamtstädtischer Zielvereinbarungen“). Insofern ist der Aufstellungs- und Fortschreibungsprozess der Zielvereinbarungen durch die fehlende Verbindlichkeit über die Ressourcenausstattung für die Jahre 2024 und 2025 im Zuge der Aufstellung des Doppelhaushalts 2024/2025 ins Stocken geraten.

Zu den o.g. Zielvereinbarungen im Einzelnen:

Themenfeld 7 „Ökologische Stadt – Straßenbäume“ / „Zielvereinbarung zur gesamtstädtischen Steuerung zur Stabilisierung des Bestandes an Straßenbäumen in bezirklicher Verwaltung“

Derzeit befindet sich die Fortsetzungsvereinbarung für die Jahre 2024/2025 im fachlichen Abstimmungsprozess. Zielwerte und Meilensteine werden evaluiert, weiterentwickelt und mit den Gremien des Zielvereinbarungsprozesses (AG Zielvereinbarung, Steuerungskreis gesamtstädtische Zielvereinbarungen) vorgestellt und beraten, um noch im Jahr 2024 eine Unterzeichnung der Fortsetzungsvereinbarung erzielen zu können.

Der Bestand der Berliner Straßenbäume ist seit Jahren rückläufig, was vielfältige Gründe hat. Bedauerlicherweise verzeichnet der Baumbestand einen hohen Grad an Abgängen bei den über 40jährigen Bäumen, die einen besonders hohen ökosystemaren (Sauerstoffproduktion, Biotopfunktion) und stadtklimatischen (Kühlung) sowie ästhetischen Wert haben. Sie können nur durch eine verbesserte Pflege geschützt werden. Das ist einer Fällung und Neupflanzung vorzuziehen, da die nachgepflanzten Bäume mindestens 30 Jahre Pflege benötigen, um diese Leistungen kompensieren zu können.

Das Ziel ist es also, den Bestand der Berliner Straßenbäume zu stabilisieren: Die Pflege zu verbessern, um die sich insbesondere durch den Klimawandel verschärfenden Standortbedingungen abzupuffern, die für die Verkehrssicherheit rechtlich geforderten Baumkontrollen zu sichern und die unvermeidlichen Fällungen durch Neupflanzungen angeeigneten Standorten auszugleichen sowie die Pflege der neugepflanzten Bäume sicherzustellen.

Die Zielvereinbarung formuliert daher drei Teilziele für die Bestandstabilisierung:

• Sicherstellung der Baumkontrollen,
• Vollzug einer nachhaltigen Baumpflege einschließlich des Abbaus des jahrelang aufgebauten
  Pflegedefizits sowie
• kontinuierliche Neupflanzung an geeigneten Standorten.

Diese Teilziele wurden mit Indikatoren belegt und werden kontinuierlich gemessen. Über die Jahre hinweg zeigt sich, dass die 2020 zusätzlich bereitgestellten vom Abgeordnetenhaus bereitgestellten und ab 2022 in der Globalsumme verstetigten Mittel in Höhe von 14,8 Mio. Euro die Zielerfüllung nachhaltig befördern. So konnten im Rahmen der Fortschreibungen die jährlichen Ziel- und Standardwerte der Indikatoren für die Baumkontrolle und die durchgeführten Pflegemaßnahmen anspruchsvoller angesetzt werden.

Die Fokussierung auf den langfristigen Erhalt der Bestandbäume ist der wirksamste und effektivste Weg den Baumbestand zu stabilisieren und die größte Wirksamkeit für die Stadt in Zeiten des Klimawandels zu erzielen. Der steigende Altbaumbestand ist Chance und Herausforderung zugleich. Altersstruktur, Klimawandel und die wachsenden negativen Einflüsse auf den Bestand tragen dazu bei, dass die Fällrate nach wie vor sehr hoch ist. Die Verbesserungen durch eine nachhaltige Pflege wirken sich nur sehr langfristig aus und sind daher bei der Betrachtung der Bestandszahlen der letzten vier Jahre – Zeitraum mit Zielvereinbarungen – noch nicht messbar. Die Bemühungen um verstärkte Neupflanzung werden weiterhin fortgesetzt, sodass sich der Jungbaumanteil bereits stabilisiert hat.

Fortschritte bei den Teilzielen werden insbesondere erreicht bei der Sicherstellung der regelkonformen Straßenbaumkontrolle sowie bei der fachgerechten Straßenbaumpflege und dem Abbau des Pflegedefizits. Nur wenige Bezirke erreichen die vereinbarten Ziel- und Standardwerte (vermutlich) nicht. Eine Auswertung zur Zielerfüllung der Indikatoren für das Jahr 2023 liegt im März 2024 vor.

Neben den messbaren Fortschritten bei den o.g. Teilzielen trägt die Zielvereinbarung sehr wesentlich dazu bei, ein einheitliches Verwaltungshandeln zu erreichen. Dies ist ein nicht zu unterschätzender Erfolg.

Als Risiko der Zielerreichung ist der sich durch den demographischen Wandel noch verschärfende personellen Engpass der Bezirksverwaltungen zu sehen. Durch Fachkräftemangel sowie langandauernde Stellen-Besetzungsverfahren kommt es teilweise derzeit sogar dazu, dass bereitgestellte Personalmittel nicht verausgabt werden können. Ein Problem, dass sich auf die künftige Ressourcenlage auswirkt (nicht verausgabte Mittel führen im etablierten Budgetierungssystem zum Absinken der Ressourcen des übernächsten Jahres für alle Bezirke für die Straßenbaumpflege). Hier kommt die Steuerbarkeit über eine Zielvereinbarung an ihre Grenzen.

Themenfeld 6 „Ökologische Stadt – Grünanlagen“ / „Zielvereinbarung zur gesamtstädtischen Steuerung der Pflege und Unterhaltung der öffentlichen Grünanlagen in bezirklicher Verwaltung“

Aufgrund der derzeitigen Personalsituation in der Hauptverwaltung und in den Straßen- und Grünflächenämtern (SGÄ), die im Gegensatz zu anderen Ämtern von mehreren Zielvereinbarungen betroffen sind, findet mit den aktuell zur Verfügung stehenden Ressourcen aktuell eine Konzentration auf die vorgenannte Zielvereinbarung zum Bestandserhalt der Straßenbäume statt.

Um den Pflegezustand der Grünanlagen nachhaltig zu verbessern, bedarf es neben den Ressourcen zur Pflege vor allem eines effektiven Grünflächenmanagements zur Steuerung der Leistungserbringung. Hierbei sollen vor allem die drei wesentlichen Zweckbestimmungen öffentlicher Grünanlagen – „Erholung der Bevölkerung“, „Bedeutung für die Umwelt“ und „Bedeutung für das Stadtbild“ – im Mittelpunkt stehen. Verschiedene Einzelmaßnahmen werden je nach Ressourcenverfügbarkeit im Sinne einer ggf. künftigen Fortschreibung der im Jahr 2020 abgeschlossenen Zielvereinbarung zur Qualifizierung der Grünanlagenpflege in den kommenden zwei Jahren fortgeführt bzw. angestoßen. Zu nennen sind hier die Vereinheitlichung und das gemeinsame Setzen von Qualitätsstandards in der Grünanlagenpflege, die Schaffung der Voraussetzungen für die Einführung und Nutzung des Instruments „Pflegepläne“ im Grünflächeninformationssystem (GRIS) als zentrales Steuerungsmittel und die Unterstützung bei der notwendigen Qualifizierung der Fachkräfte in den Bezirken.

Themenfeld 4 „Sauberkeit und Ordnung im öffentlichen Raum“

Im Rahmen der Zielvereinbarung 4 (Sauberkeit und Ordnung im öffentlichen Raum) liegt die Federführung der SenMVKU auf der Ausweitung der Reinigungstätigkeiten in Grün- und Erholungsanlagen. Zudem werden Maßnahmen zur gesamtstädtischen Steuerung der Ausweitung von Kontrollen durch die bezirklichen Ordnungsämter federführend durch die Senatskanzlei erarbeitet. Zielsetzung dieser Zielvereinbarung ist es, die Müllverschmutzung im öffentlichen Raum insgesamt zu reduzieren. Dies wurde 2022 so in der Politischen Erklärung durch die Regierende Bürgermeisterin und alle Bezirke festgehalten und unterzeichnet.

Die Reinigung der Straßen sowie die Entsorgung illegaler Ablagerungen aus dem Straßenland, öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen sowie den landeseigenen Forstflächen fällt in die Zuständigkeit der Berliner Stadtreinigungsbetriebe (BSR). Darüber hinaus zeichnen sich die BSR verantwortlich für die Reinigung ausgewählter Grün- und Erholungsanlagen und Forstflächen mit besonderer Bedeutung für die Stadtsauberkeit nach § 1a Absatz 1 des Straßenreinigungsgesetzes (siehe Verordnung über die Reinigung von öffentlichen Grün- und Erholungsanlagen sowie landeseigenen Waldflächen). Des Weiteren implementiert die SenMVKU mit den BSR und den Bezirken zahlreiche Maßnahmen zur Verbesserung der Stadtsauberkeit im Rahmen der Gesamtstrategie Saubere Stadt (z.B. Kieztage).

Gegenstand der ursprünglichen Zielvereinbarung sollten daher ausschließlich Maßnahmen sein, die kurzfristig durch die Bezirke veranlasst werden können und zu einer Verbesserung der Sauberkeit im Stadtbild und der Aufenthaltsqualität beitragen. Im Kern handelt es sich hier um Maßnahmen der Reinigung von Grün- und Erholungsanlagen, für welche die bezirklichen Straßen- und Grünflächenämter verantwortlich zeichnen.

Zentrales Leitbild in der Zusammenarbeit mit den Bezirken ist dabei eine strukturelle Verbesserung mit dem Ziel der Verstetigung als Grundlage für ein nachhaltiges Gelingen im Hinblick auf die Sauberkeit im öffentlichen Raum. Mittel- bis langfristig soll auf Verhaltensänderungen in der Bevölkerung und einen Rückgang der Verschmutzung hingewirkt werden. Hierfür wurden verschiedene Pilotansätze erarbeitet. Im Erarbeitungsprozess wurde jedoch deutlich, dass für die Arbeitspakete, die Straßen- und Grünflächenämter betreffend, zahlreiche und umfassende Arbeiten notwendig wären.

Die Erarbeitung einer Zielvereinbarung steht vor wesentlichen Herausforderungen:

Zentral sind die Bereitstellung von Personal- und Dienstleistungsmittel zur Erfüllung der Aufgabe. Da derzeit keine bestehenden Indikatoren zur Verfügung stehen, die unkompliziert und stadtweit angewendet werden können, ist einer umsetzungsbezogenen Zielvereinbarung zunächst ein sehr umfassender Prozess zur Erarbeitung von Indikatoren voranzustellen. Dies steht im Widerspruch zu einer effizienten und zeitnahen Prozessbewältigung. Für das Themenfeld 4 gestaltet es sich daher schwierig, die nötigen Kapazitäten freizustellen. Insgesamt war die Beteiligung der Bezirke daher sehr gering.

Der Prozess hat sich in der derzeitigen Form als nicht zielführend erwiesen. In der Folge wurde seitens der SenMVKU in Abstimmung mit allen Prozessbeteiligten entschieden, dass diese Zielvereinbarung angehalten wird. Andere Umsetzungswege zu einer gesamtstädtischen Strategie werden derzeit geprüft (Synergien mit den BSR, Erfahrungen aus dem Aktionsprogramm Saubere Stadt).

Die Zielvereinbarung „Sauberkeit“ befindet sich daher in der Phase der Umsteuerung. Die Arbeitspakete, die die Arbeit der Ordnungsämter betreffen, werden weiterbearbeitet. Eine Finalisierung des Zielvereinbarungsentwurfs ist für das 2. Quartal 2024 vorgesehen.